Resumen

HOLA

En noviembre de 2016 fue aprobado en Uruguay el Segundo Plan de Envejecimiento y Vejez, para el período 2016-2019, que pretende avanzar en una perspectiva de integralidad y derechos de las personas mayores. Este trabajo presenta un análisis temático del plan, focalizándose en identificar su lógica argumental, los principales enfoques en los que se funda, así como los significados que le atribuye al envejecimiento, la vejez y las personas mayores. Se inicia con la definición de la formulación de políticas y de la lógica retórica expresada en documentos escritos en tanto prácticas sociales productoras de realidad. Complementariamente, se analiza el nivel de interdisciplina expresado en los lineamientos del plan, es decir, la mayor o menor hegemonía disciplinaria sobre la que fue erigido. De ello se desprenden algunas consideraciones sobre el papel de lo disciplinar en la configuración de las políticas públicas sobre vejez y envejecimiento en el país.

Introducción

Las políticas públicas orientadas al envejecimiento y las personas mayores atraviesan un contexto muy particular. La pandemia del COVID-19, la consiguiente definición de grupos de riesgo, y las medidas restrictivas que se han instrumentado como acciones de control y prevención, han situado al problema de las políticas en el centro de una serie de controversias. Entre otras, se han suscitado algunas confrontaciones entre posiciones que manifiestan estar fundadas en una perspectiva de derechos humanos al pensar las políticas a seguir, y algunos posicionamientos que, jerarquizando el tratamiento de las personas mayores como grupo de riesgo, justifican limitaciones en sus posibilidades de acceso a la atención médica, sus pensiones, su libertad. Esto impacta particularmente en una región que, como la latinoamericana, aún se encuentra en una fase moderada del proceso de transición demográfica a partir de un incremento en la esperanza de vida y su consecuente longevidad, entre otros factores. Los instrumentos legales regionales se orientan en los últimos años a destacar el papel del Estado, no solo como garante, sino como promotor activo del acceso al “libre y pleno ejercicio de los derechos humanos” (Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez 29 / 7 / 1988, citado en Huenchuan, 2009, p. 24). Pero esto viene siendo cuestionado o relativizado en algunos países de América Latina, lo que complejiza el contexto en el que la pandemia y sus efectos impactan en las orientaciones de las políticas públicas efectivas en los escenarios que se abren. Comprender el campo de significados que han constituido los instrumentos de políticas públicas sobre envejecimiento y personas mayores puede ser un elemento relevante para situar las controversias actuales, y las que se avizoran en un futuro inmediato. Este trabajo pretende ser un aporte en ese sentido.

Las políticas públicas y sus expresiones en instrumentos internacionales, leyes y planes de acción, parten de ciertas concepciones sobre los problemas poblacionales y también generan acciones que inciden en esos fenómenos. Por ejemplo, la estructura por edad y sus dinámicas en una sociedad constituye un claro marco de referencia para las acciones, y el conocimiento demográfico ha probado ser clave para la disposición de una agenda (Kramer, 2017). A la vez, la información y conocimientos demográficos han dominado, y han sido invocados, en campos tan controversiales como la manera en la que los Estados abordan las cuestiones y prioridades macro y microeconómicas, sociales y sanitarias (Calasanti, 2020). Las políticas, por tanto, ya no solamente se accionan sobre la base de una forma de comprender los fenómenos sociales, entre ellos los poblacionales, sino que buscan activamente justificación en los discursos académicos (Van Dijk, 2005), constituyéndose a la vez en acciones con efectos en la dinámica de desarrollo de los fenómenos que nuestras disciplinas abordan, y con una incidencia indirecta en la agenda académica (Calasanti, 2020), en la composición de los pesos disciplinarios en torno a los problemas, y en las mayores o menores posibilidades de articulación interdisciplinaria.

A partir de la Asamblea Mundial sobre Envejecimiento (Organización de las Naciones Unidas [ONU], 2002), el área de entornos físicos y sociales del envejecimiento queda situado, junto al desarrollo económico y la salud y bienestar, entre los campos de problemas a ser abordados por los Estados y la sociedad civil a los efectos de comprender y transformar los modos de envejecer en el mundo. El estudio de las significaciones sociales del envejecimiento se ubica dentro de esta área de entornos y ha adquirido una creciente relevancia en la región de América Latina y el Caribe. La Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores aprobada por la Organización de Estados Americanos (OEA) en 2015 ya ha sido ratificada por 8 países, entre ellos la República Oriental del Uruguay. De acuerdo con las definiciones de este instrumento, vinculante para los Estados cuyos parlamentos lo ratifican, el envejecimiento constituye un proceso complejo y la vejez, en tanto que etapa vital, una construcción social. Se consolida de esta manera este nuevo campo de problemas para las políticas públicas en el área: ¿cómo se expresa en ellas el proceso de cambio que implica acompañar esta complejidad? En todo caso, estas definiciones admiten considerar las prácticas sociales como altamente implicadas en ese proceso de producción de envejecimientos, entre las cuales las políticas públicas pueden ser tomadas como un conjunto significativo de ellas.

En la región se ha desarrollado un largo proceso de instrumentación de políticas públicas en temáticas relacionadas con el envejecimiento, la vejez y las personas mayores. Esto se ha dado, empero, muchas veces, desde una fragmentación institucional, parcializando problemas y áreas de incumbencia sin lograr una visión integral. No obstante, paulatinamente se han ido erigiendo organismos nacionales rectores, con el cometido de plantear e implementar políticas públicas orientadas al envejecimiento, la vejez o las personas mayores.

Uruguay presenta un índice de envejecimiento avanzado (63%) y las personas con 60 años o más representan el 19, 5% de la población, según datos del Censo 2011 del Instituto Nacional de Estadística. Estos valores ubican al país como uno de los más envejecidos de la región. En el caso uruguayo, las políticas dirigidas a la vejez se iniciaron con un sistema de seguridad social muy avanzado para la región, que tiene antecedentes relevantes desde 1829 y que llegó a una casi universalización de jubilaciones y pensiones no contributivas a mediados del siglo XX, tal como señala Sienra (2007). Esta universalidad, sin embargo, no es completa, ya que no cubre a los trabajadores informales y las pensiones no contributivas pueden ser muy insuficientes.

Las políticas sobre envejecimiento en otras áreas (salud, vivienda, educación) han estado desligadas institucionalmente de la seguridad social y fragmentadas entre sí hasta la creación, en 2012, del Instituto Nacional del Adulto Mayor, hoy Instituto Nacional de las Personas Mayores (INMAYORES), como institucionalidad rectora mediante la Ley 18.617. Este proceso de transformación se ha dado a partir de acuerdos impulsados por organismos internacionales y regionales que han buscado orientar las políticas en términos de derechos humanos, y en el marco de los gobiernos del Frente Amplio que se han sucedido entre 2005 hasta marzo de 2020. Debe tenerse en cuenta que la referida fuerza política llega al gobierno luego de 150 años de gobiernos de los denominados “partidos tradicionales” (Partido Colorado y Partido Nacional), que en las dos décadas anteriores habían impulsado una propuesta de políticas consistente con modelos ortodoxos de la economía y enfoques orientados a la asistencia de los sectores sociales definidos como vulnerables. Este cambio de signo político ha sido calificado como “retorno del Estado”, aludiendo al impulso dado a las políticas sociales en clave universalista promovidas por los gobiernos progresistas que accedieron al poder político en varios países de la región en forma más o menos simultánea (Stoessel, 2014). Sin embargo, durante los últimos cinco años en varios de estos países los gobiernos progresistas han sido sucedidos por gobiernos con signo político distinto, como es el caso de Uruguay .

Es así que, entre 2005 y 2019, la agenda social y la legislación sobre derechos en términos universales (sexuales, sociales, reproductivos, de consumo de sustancias, entre otros), se han ubicado en un lugar central en Uruguay, propiciando un impulso a la legislación e implementación de políticas públicas con orientaciones novedosas, abarcando también las temáticas del envejecimiento y la vejez. Particularmente, en noviembre de 2016, fue aprobado en Uruguay el Segundo Plan de Envejecimiento y Vejez, para el período 2016-2019, que se planteó avanzar en el desarrollo de políticas públicas en una perspectiva de integralidad y derechos de las personas mayores en el país.

En la medida en que este proceso de cambio se insertó en contextos sociales impregnados por representaciones negativas del envejecimiento y las personas mayores, como señala por ejemplo el trabajo de Lasagni et al. (2013) para varios países de la región, se torna relevante someter a análisis las concepciones de envejecimiento que pueden identificarse en los documentos clave emergidos de esas institucionalidades rectoras, las características que asume la lógica argumental que acompaña a la definición de políticas y, con ello, de objetos, sujetos y actores de las mismas, considerando que emergen en contextos configurados en base a tensiones que de alguna manera las políticas expresan al momento de ser enunciadas.

Una perspectiva poco explorada en las investigaciones sobre el desarrollo de políticas en la región consiste en atender a la dimensión discursiva de las mismas, especialmente evaluando los significados escogidos, producidos o atribuidos a los diversos componentes relevantes de estas, a su dimensión argumentativa concomitante y constitutiva, así como a las invocaciones de otros campos discursivos, especialmente disciplinares, y su tratamiento en el seno de la retórica de las políticas públicas.

Desde este enfoque, este trabajo se funda en el análisis de uno de los principales documentos de políticas públicas sobre envejecimiento y personas mayores vigentes en Uruguay, el Segundo Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez (PNEV2), con el objetivo de determinar su lógica argumental, los enfoques en los que se cimienta y las formas en las que es designada la población y el objeto de la política. Complementariamente, se analiza la mayor o menor hegemonía disciplinaria sobre la que fue erigido el documento, así como si la distribución de las presencias de contenidos relativos a disciplinas científicas en los tramos argumentales del Plan responde a alguna lógica identificable en el análisis.

Vejez y construcción social en las políticas públicas

Carr, Biggs y Kimberley (2015, p. 7) afirman que las políticas públicas expresan actualmente “una pobreza de sentido en nuestra comprensión del envejecimiento”. Buscando identificar modelos de curso de vida desde diferentes disciplinas y situar los sentidos adscriptos a la vejez en cada uno de ellos, estos autores hacen énfasis en los efectos normativos, homogeneizantes que implica esa pobreza de sentido de las políticas, y postulan el desafío de que ellas integren la diversidad que en sus hallazgos surgen como una multiplicidad de fuentes de significación para el envejecimiento. Este desafío que los autores señalan, y que apunta a visibilizar y promover la diversidad en las formas de envejecer, implica la necesidad de identificar los sentidos que adopta el envejecimiento en el contexto de las políticas públicas vigentes.

En el caso de las políticas relacionadas al envejecimiento, la vejez y las personas mayores es particularmente importante identificar cómo conciben los problemas que abordan. Por ejemplo, si se fundan en enfoques gerontológicos multidimensionales e interdisciplinarios, como lo señalara ya hace tiempo Moragas Moragas (1992), o si, por el contrario, pueden registrarse hegemonías disciplinarias claras. En otras palabras, qué tan compleja es la visión del envejecimiento y la vejez que narran las políticas que los abordan.

Algo similar hay que considerar respecto al enfoque del curso de vida (Blanco, 2011). Como se ha señalado en estudios previos sobre políticas (Berriel, Pica y Zunino, 2017), es habitual que esta perspectiva se confunda con enfoques cíclicos de la vida individual o de las poblaciones, los que, al no darle suficiente peso a factores histórico-sociales y generacionales como constitutivos del proceso de envejecimiento, se alejan de un concepto de envejecimiento más complejo, difícil de anticipar y con un rol de los actores más activo, propio de la perspectiva del curso vital (Lombardo y Krzemien, 2008).

Biggs (2001), Biggs y Kimberley (2013) y Powell y Edwards (2003), entre otros, han señalado las formas en la que las políticas públicas asignan lugares y connotan negativamente modos de vida alejados de los ideales en los que se sustentan. Desde una perspectiva narrativa, estos autores indican que las políticas, consideradas como producciones discursivas, tienden a promover lugares sociales que suelen ser bastante restringidos si se los compara con la diversidad que el envejecimiento y las distintas formas de envejecer traerían consigo, de acuerdo con sus investigaciones.

Este trabajo se inscribe en estas perspectivas críticas para estudiar cómo los significados contenidos y las formas de enunciación presentes en los documentos de políticas públicas contribuyen a la conformación del envejecimiento en nuestras sociedades.

Materiales y métodos

El enfoque metodológico en este estudio es de naturaleza cualitativa, orientado a la comprensión de las formas en que ciertas prácticas discursivas contribuyen a la construcción social del envejecimiento. Consiste en una investigación documental que entiende a la formulación de políticas, y a la lógica retórica expresada en documentos escritos, como prácticas sociales productoras de realidad. Es por esto que esta investigación no se ha planteado evaluar las políticas desde un enfoque objetivista, sino identificar las formas en las que el documento analizado significa a la vejez, el envejecimiento y las personas mayores, considerando las tensiones que expresa.

La metodología empleada parte de las tradiciones discursiva e interaccionista, en tanto presta atención a la dimensión retórica constitutiva de las políticas públicas (Fischer y Gottweis, 2012; Majone, 1997;) y considera a los documentos como emergentes y a la vez constituyentes de un campo dinámico de interacción social.

La elección del documento analizado se fundó en un criterio de pertinencia, que puede ser resumido en su relevancia institucional, política y administrativa, y porque en él se describen criterios, visiones, y definiciones sobre el envejecimiento y la vejez que hacen a sus condiciones de realización, y a la vez evidencia los cambios que en un contexto preciso se producen en Uruguay en materia de enfoques de políticas públicas orientadas a las personas mayores, la vejez o el envejecimiento. En tal sentido, en este artículo consideramos un corpus constituido por las secciones expositivas del Segundo Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez (páginas 1 a 49), publicado por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) en octubre de 2016. No fue considerado para el análisis el plan de acción del PNEV2, estructurado en forma de grilla o cuadro, que sintetiza las líneas de acción, las acciones programadas y los resultados esperados.

Desde la perspectiva metodológica señalada, se desarrolló un análisis temático de código abierto (Braun y Clarke, 2006; Mieles Barrera, Tonon y Alvarado Salgado, 2012; Vaismoradi, Turunen y Bondas, 2013), construido desde la información emergente del documento. El manejo de la información y el análisis se apoyaron en el empleo del software Atlas.ti 7.

El análisis fue organizado a partir de cuatro ejes: formas de nominar y significación de las personas mayores, la vejez y el envejecimiento; principales enfoques conceptuales; referencias disciplinarias e interdisciplina. Se realizó una primera codificación abierta por parte de los autores en forma independiente, creándose 302 códigos. Luego de su depuración y simplificación se trabajó con 177 códigos que identifican contenidos relacionados con los objetivos del estudio, dando lugar a las agrupaciones de códigos en categorías más amplias para detectar qué significaciones con respecto a la vejez, el envejecimiento y las estrategias de la política aparecían, con qué frecuencia y relevancia en el contexto de cada documento, en concurrencia con qué otras significaciones, en conexión con qué otros campos discursivos se formulaba la política, haciendo referencia a qué campos disciplinarios y cómo se denominaba a las personas mayores en cada uno de los documentos. La relevancia de las categorías construidas a partir de la información es trabajada en la siguiente sección.

Resultados

En este apartado se presentan los principales resultados del estudio, organizados en función de los ejes de análisis planteados: formas de nominación, significación de la vejez y el envejecimiento; principales enfoques conceptuales; referencias disciplinarias e interdisciplinarias.

Formas de nominar el envejecimiento

La expresión más frecuente con la que se denomina a los destinatarios de la política es la de “personas mayores”. Este hecho tiene algunas interesantes implicancias a tomar en cuenta para considerar su relevancia. Por un lado, es la primera vez que en un documento de alta jerarquía se nombra a la institucionalidad rectora en materia de políticas sobre vejez y envejecimiento en Uruguay como “Instituto Nacional de las Personas Mayores” . Este instituto había sido creado en 2009 mediante la Ley Nacional 18.617, bajo la denominación “Instituto Nacional del Adulto Mayor”. Sin embargo, la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, de 2015 y ratificada por Uruguay en 2016, hace recomendaciones explícitas sobre la unificación de expresiones para designar a las personas mayores de 60 años en el marco de las políticas públicas, definiéndose por una denominación que tiene un carácter inclusivo en términos de género y no homogeneizador de la población que designa por apelar al uso del plural: justamente, “personas mayores”. Esta denominación puede considerarse como la consolidación de una transición en la forma de referirse a las personas destinatarias de la política, ya que en el texto de la referida Ley de creación del Instituto, del año 2009, la expresión más común es “adulto mayor”, y en el texto del primer Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez (2013-2015) ambas expresiones señaladas coexisten con el término “personas adultas mayores”, que en sí mismo puede ser considerado una denominación “transicional” (Berriel, Pica y Zunino, 2017).

Si consideramos solamente la frecuencia, la expresión “personas mayores” aparece 23 veces en las secciones argumentativas y expositivas del documento, al tiempo que aparecen 12 menciones de la expresión en singular (“persona mayor”) y es apenas en 4 oportunidades que se emplea el término “población mayor”, la tercera expresión más frecuente. Ya podemos advertir el posicionamiento del documento en torno a cómo referirse a quienes la política está dirigida. Sin embargo, llegan a emplearse un total de ocho expresiones que se detalla en el siguiente cuadro.

Cuadro 1. Expresiones empleadas para designar a destinatarios/as de las políticas en el PNEV2

Como se mostrará más adelante en el texto, la nominación inclusiva en términos de género es consonante con la atención que el documento otorga a la perspectiva de género, con un especial énfasis en la visibilización del envejecimiento femenino y las mujeres mayores y, en especial, a la discriminación de la que son objeto.

Sin embargo, permanece alguna de las expresiones anteriores de esta “población objetivo” de la política como es el caso de “adulto mayor” o “anciano”. En el caso del uso del término “adulto mayor” este aparece vinculado con la permanencia en diversas denominaciones de instrumentos e instancias vinculadas a la salud, algunas de ellas de fuerte efecto categorizador, como el “carné del adulto mayor” o el “Área Programática del Adulto Mayor” del Ministerio de Salud Pública:

La expresión “persona mayor” en singular es empleada en muchos casos en forma justificada por el contexto, sin por ello debilitar la opción por la expresión plural con la que se designa a la población objetivo de la política en el documento, como puede verse en el siguiente fragmento:

Sin embargo, hay contextos en las que esta expresión en singular no parece exigida por el contexto, y que parece apartarse del criterio general que busca resaltar la diversidad y el carácter colectivo de los procesos que se abordan, como puede ser el siguiente caso, vinculado al tema de la participación como un componente del enfoque de derechos humanos:

En parte, el empleo de expresiones no concurrentes con el enfoque del documento parece deberse al carácter espiralado de las políticas públicas, en su sistema de inscripción y referencia a la arquitectura normativa y documental previa, que obliga a hacer referencias textuales a los marcos legales y discursivos previos que ofician de antecedentes del nuevo instrumento. Sin embargo, esto no obsta que el problema de la diversidad de designaciones permanezca planteado, considerando el hecho de que esto no es identificado en el documento como un tema específico a abordar cuando se hace mención a los casos señalados.

Por otra parte, se registran expresiones que incluyen el vocablo “población”, como “población de personas mayores” o “población mayor”, relacionado con el lenguaje demográfico, o en todo caso como denominación de un asunto del estado de una manera que se aleja del nivel de cercanía y de promoción de derechos en atención a la dimensión personal y microsocial que parece impregnar el enfoque del plan, en concordancia con la convención:

Pueden identificarse algunas nominaciones que son empleadas solamente en algunos tramos del documento. La expresión anciano, por ejemplo, solamente se emplea dos veces cuando se habla de temas vinculados a la salud y las políticas de salud:

Otra forma de alusión a los destinatarios de la política pública en materia de envejecimiento es con el término “población mayor”. Este término aparece principalmente cuando se realiza una descripción de algunas características sociodemográficas.

Un hecho constatable a lo largo del documento es que, si bien el plan se refiere, desde su nominación, al envejecimiento, en todo momento su población objetivo son las personas mayores delimitadas como grupo social en base a un criterio etario. Asimismo, son abundantes las alusiones al envejecimiento como proceso (27) y a la vez los ejes estratégicos toman a las personas mayores como población objetivo en casi todos los casos.

Principales enfoques conceptuales

Perspectiva del curso de vida

Se define una perspectiva del curso de vida como uno de los ejes conceptuales del PNEV2. En la página 21 se aporta una caracterización de esta perspectiva:

Al momento de introducir la perspectiva de curso de vida no se realiza una alusión explícita a su articulación con las acciones que implicaría la política pública, sino que solamente se señala su aporte a la investigación y el análisis. La alusión a “etapa específica de la vida” y de “desarrollo humano [... como proceso] que abarca del nacimiento a la muerte” (MIDES, 2016, p. 21) remite a una concepción de la vida como una serie de etapas por las que las personas transitan a medida que su edad cronológica, y las implicancias biológicas que conllevaría, cambian. Esta conceptualización es más próxima a la de ciclo de vida que al concepto de sustentado por la perspectiva del curso de vida (Lombardo y Krzemien, 2008). También la expresión “desarrollo humano” es empleada en un sentido proveniente de enfoques psicológicos y biológicos. La referencia a un proceso delimitado por el nacimiento y la muerte sugiere una concepción de la población objetivo de la política circunscrita al ámbito individual. Si bien se define al envejecimiento como un proceso social, el mismo se aborda desde una referencia centrada en la persona.

Llama la atención que el concepto y la idea de generación, que es clave dentro del desarrollo de la perspectiva del curso de vida, no aparece vinculado a este concepto en el documento.

Ciclo de vida

El concepto de ciclo de vida aparece directamente vinculado al de curso de vida a lo largo del documento. No son señaladas ni aparecen diferencias conceptuales sustantivas entre ambos conceptos, sino que son utilizados como sinónimos.

La enunciación del ciclo de vida en el documento aparece vinculada de manera topográfica con el concepto de género, es decir que a lo largo del texto ambos conceptos aparecen dentro del mismo enunciado o dentro del mismo párrafo en repetidas ocasiones:

La co-ocurrencia de ambos conceptos se muestra en la Figura 1, desagregado el concepto de género en las diferentes dimensiones que fueron analizadas.

Figura 1. Co-ocurrencias de la categoría curso vital utilizada en el PNEV2

Perspectiva de derechos humanos

La alusión a una perspectiva o enfoque de derechos humanos aparece de forma reiterada a lo largo de todo el documento del PNEV2. En términos de la estructura del documento, el enfoque de derechos se hace visible en la forma de ordenamiento de los ejes estratégicos, organizados en función de los derechos proclamados en el texto de la Convención Interamericana de Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores. La idea de cambio de paradigma subyace a gran parte de las alusiones a la perspectiva de derechos. Este cambio sería visible tanto en la forma en que se conciben el envejecimiento y la vejez, así como en la forma en que se aborda desde la política pública, apelando a la coordinación interinstitucional:

Si bien se hace referencia principalmente a la protección de los derechos humanos, se alude también a la promoción de los derechos humanos de las personas mayores. Según Huenchuan y Morlachetti (2007) mientras que la protección de los derechos se vincula con evitar que sean violados, la promoción implica un rol activo por parte del estado, que habilite a que las personas los ejerzan plenamente:

Perspectiva de género

El documento señala una falta de articulación entre las problemáticas de género y envejecimiento en el marco de las políticas públicas:

Atendiendo a lo anterior, el PNEV2 propone la transversalización de las problemáticas de género y del envejecimiento con un enfoque del curso vital:

Puede apreciarse que, en este caso, la articulación de las perspectivas de género y curso de vida se formulan en términos de “desafíos”, y no en tanto objetivos o lineamientos estratégicos explícitos.

La forma en la que se plantea la perspectiva de género para ser incorporada en las políticas sobre envejecimiento y vejez hace un especial énfasis en la visibilización del envejecimiento diferencial entre varones y mujeres y en particular a la doble discriminación o vulneración de derechos de las mujeres mayores. El concepto de género que se plantea aterriza en una consideración binarista al aludir exclusivamente a mujeres y varones. Se hace una alusión a la construcción de identidades de género diversas, pero solamente en términos de “orientaciones sexuales” (MIDES, 2016, p. 22).

Perspectivas disciplinarias

La interdisciplina es un tema cada vez más invocado en las políticas públicas, como una condición para el abordaje de la mayoría de los problemas en su complejidad, sin embargo, como han señalado Flores Vega y Ballinas Aquino (2017, p. 1) “tanto en la argumentación de la política pública como en la praxis, se presentan dificultades para la inclusión de la interdisciplina debido a la incidencia de diversos intereses y a las perspectivas disciplinarias que dominan el escenario”. Si bien en el PNEV2 aparecen varias referencias disciplinarias, las alusiones a la interdisciplina son muy escasas. Los diferentes campos disciplinares se evidencian principalmente a través del uso de terminologías o conceptos propios de diferentes disciplinas, pero prácticamente no coexisten en los mismos apartados del documento. Es decir que las referencias disciplinarias prácticamente no se relacionan entre sí y ocupan lugares diferenciados en el documento, asociándose directamente con distintas dimensiones del envejecimiento y la vejez.

Las disciplinas que muestran mayor presencia en el documento son las Ciencias Sociales, particularmente la Demografía y la Sociología. Llama la atención que en varias ocasiones los conceptos técnicos empleados no son definidos previamente, como en el caso de la metáfora “pirámide poblacional” o los conceptos de “tasa bruta de mortalidad” y “transición demográfica”, ejemplificados en la cita a continuación, que son comprensibles para un público con un nivel de manejo conceptual propio de la formación académica:

Terminologías propias de disciplinas como la Economía o la Medicina aparecen separadas topográficamente en el documento, relacionadas al eje de seguridad económica y al eje derecho a la salud respectivamente:

La Medicina es considerada en el documento como un área central para dar cuenta de los saberes relacionados con la vejez y el envejecimiento. Esto se evidencia, por un lado, cuando se mencionan los “actores académicos” que contribuyeron para la elaboración del plan, donde se alude a la participación exclusiva de la Cátedra de Geriatría y Gerontología de la Facultad de Medicina de la Universidad de la República:

Por otro lado, se enuncia la valoración geriátrica integral en tanto “estrategia interdisciplinar”, siendo que alude principalmente a concepciones que son propias de la medicina y que se vinculan a los aspectos físicos y médicos, abordables desde una perspectiva farmacológica. Esta forma de concebir la interdisciplina aparece como bastante restringida, dejando por fuera otros campos disciplinares que participan de la generación de conocimientos en el área del envejecimiento y la vejez, además que, como se ha mencionado anteriormente, aparecen a lo largo del documento:

Discusión y consideraciones finales: concepciones sobre envejecimiento, vejez y personas mayores

Las denominaciones empleadas en el documento para referir a quienes las políticas del Plan están dirigidas muestran una clara opción por la expresión “personas mayores”. Esto da cuenta de un posicionamiento general del documento por una concepción diversa de las y los destinatarios de la política, tendiente a contraponerse a la invisibilización del envejecimiento femenino y sustentando desde la misma una perspectiva de derechos humanos que, entre otros aspectos, busca superar los planteos normativos que han estado presentes en algunos lineamientos de políticas en las últimas décadas. Esta opción surge como consistente con un principio universalista respecto a las posibilidades del ejercicio de derechos que necesariamente debe contemplar la heterogeneidad de los sujetos de esos derechos.

Esta perspectiva de derechos humanos ya había vertebrado en gran medida el anterior Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez (MIDES, 2012), vigente para el período 2013-2015. Este enfoque ha sido señalado (Berriel, Pica y Zunino, 2017) como un intento de superar concepciones normativas, biologistas y poco dinámicas de las políticas públicas presentes en documentos anteriores, como la propia Ley de creación del INMAYORES (Poder Legislativo, 2009). Sin embargo, como puede apreciarse en los resultados, las tensiones entre enfoques no están ausentes en este segundo plan, y transitan por diferentes aspectos de la presentación de su lógica argumental. En cierto sentido, todo el documento puede considerarse como constituido por la tensión entre la fragmentación y articulación de enfoques de políticas públicas, algunos que podemos considerar dominantes en el texto, aunque no necesariamente en el campo concreto de las políticas sobre envejecimiento y vejez, y otros enfoques en conflicto con ellos que tienen también una clara presencia en el documento.

Una primera tensión a destacar radica en la coexistencia de un enfoque procesual del envejecimiento, consistente con el paradigma del curso de vida, y un plan de acción estructurado como un conjunto de medidas articuladas orientadas a las personas mayores definidas como “grupo social”. Esta tensión puede observarse a partir de la configuración paradojal de dos hechos señalados por el documento: el Instituto Nacional de las Personas Mayores se crea en el contexto de emergencia “de nuevas institucionalidades que tienen como objetivo ejercer la rectoría en envejecimientoy vejez” (MIDES, 2016, p. 47) y el Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez “establece los lineamientos que articulan las acciones del Estado dirigidas a promover y proteger el ejercicio de derechos de todas las personas mayores. Busca trazar el curso de la interacción de las políticas públicas que abordan el envejecimiento y la vejez para los próximos años” (MIDES, 2016, p. 8) . Estos dos niveles de problemas a abordar, uno relativo a un conjunto de personas definidas a partir de un perfil etario, y otro referido a un proceso continuo de la condición humana que se produce a lo largo de la vida en el contexto social de referencia, se presentan, como en la cita anterior, balanceados por momentos, pero el conjunto de acciones a implementar en el plan se orientan a las personas mayores definidas como grupo social:

Como fuera señalado en los resultados, el enfoque del curso de vida coexiste con el de ciclo vital sin que ello parezca representar ningún conflicto en el texto, cuando se trata de concepciones claramente diferentes en algunos puntos de partida, fundamentalmente en el peso que le otorgan a los procesos histórico-sociales, a las transformaciones en el campo de la cultura y a los factores generacionales en su comprensión del desarrollo humano. Incluso, en algunas oportunidades el curso vital es definido en términos de un desarrollo individual con unas etapas o instancias críticas que son tratadas como equivalentes para las distintas generaciones, adoptando un carácter universal inadmisible desde un enfoque del curso de vida.

Lo interesante en este aspecto no radica tanto en señalar una imprecisión conceptual, sino en algunos efectos que la misma puede tener, y de lo cual hemos encontrado alguna evidencia en nuestro análisis. En primer lugar, los resultados ponen de manifiesto una asociación entre un concepto del ciclo vital, una concepción binarista del género, una perspectiva esquemática de los roles de género y los lineamientos de políticas vinculadas a la salud y el cuidado. Esto puede quitar consistencia a los planteos desnaturalizadores de procesos sociales que tradicionalmente han sido considerados en forma subordinada a procesos biológicos y psicológicos que solo secundariamente han sido considerados en sus aspectos político-sociales. En segundo término, el enfoque del ciclo vital, o un enfoque del curso de vida reducido o simplificado, puede contribuir a “blindar” algunas áreas de las políticas, principalmente las de salud, respecto a los enfoques más dinámicos presentes en el plan.

Otra de las tensiones altamente relevantes identificadas en el plan es la que se ubica entre el enfoque de derechos humanos en clave universalista y otros enfoques orientadores de las políticas públicas sobre envejecimiento y vejez, como el de envejecimiento activo. Esta tensión está vinculada a una controversia relevante para la Gerontología. Desde el ya clásico planteo de Walker y Naegele (1999) se ha abierto una línea de argumentación que, como señalan Liang y Luo (2012), parte de la visión de que existiría un planteo bastante generalizable de lo que implicaría un envejecimiento “bueno”, y que este estaría dado por el envejecimiento activo. Otro aspecto problemático de este enfoque, además de ofrecerse como ideal positivo de un “buen envejecer”, radica en su inscripción en un esquema reduccionista de oposición activo/pasivo de dimensiones complejas como, por ejemplo, la subjetiva, tal como surge del trabajo de Stenner, McFarquhar y Bowling (2011).

Este esquema de asimilar un programa de optimización de las modalidades de envejecer en términos de activo ha sido objeto de revisión. Autores como Van Dyk et al. (2013), han señalado que el concepto de envejecimiento activo se formula prescriptivamente, lo que se opone a sus hallazgos cuando se realiza un análisis “micro” desde las múltiples perspectivas de las personas mayores. De acuerdo con estas autoras, “envejecer bien” tendría un amplio conjunto de significados para las personas mayores. Sus resultados apuntan a señalar un “desacople” entre las definiciones macro-normativas y las perspectivas de los actores “micro” del proceso de envejecimiento. Estos hallazgos parecen dar sustento al posicionamiento no normativo de la perspectiva de derechos humanos. Esta tensión persiste en el documento analizado en la medida en que estos enfoques permanecen sin una explicitación de sus diferencias y, por lo tanto, concediendo una compatibilidad que encubre contradicciones relevantes.

Un último aspecto, pero muy relevante para la perspectiva de la confluencia entre el trabajo académico, sus efectos y el desarrollo de las políticas públicas, radica en las formas en las que los aportes de distintas disciplinas científicas son recuperados en el documento analizado. Al considerar este aspecto, nuevamente debe señalarse un cierto nivel de fragmentación del texto. Hay tramos centrados casi exclusivamente en el aporte de algunas disciplinas como la Demografía o la Medicina, u otros con claros niveles de saturación en el uso de terminología perteneciente a una disciplina o a un universo limitado de disciplinas, como las Ciencias de la Salud en unos casos, o las Ciencias Sociales en otros. Esto a menudo se presenta sin explicación de conceptos que pueden llegar a ser complejos para lectores que no estén altamente informados sobre los mismos. Además, puede decirse que en estos fragmentos se aprecia poca articulación disciplinaria. El resultado es que el abordaje global de la política y en algunas áreas en particular, resulta por momentos fragmentado, habitado y sustentado en discursos disciplinarios paralelos sin niveles significativos de afectación recíproca o articulación. Si el trabajo interdisciplinario requiere, al decir de Brandenburg (2015), condiciones para la “cooperación justa” entre distintas disciplinas, la forma en la que algunas de ellas imperan en zonas de las políticas, representadas en zonas del documento analizado, podrían estar indicando que generar esas condiciones es aún un trabajo por hacer.

El PNEV2 representa un esfuerzo altamente significativo en el contexto de las políticas públicas sobre envejecimiento en Uruguay por ajustar esas políticas a la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, ratificada en 2016 por el país. Esto lo ubica como un paso significativo por situar a la perspectiva de derechos humanos como articuladora de las políticas sobre envejecimiento. Una serie de tensiones registradas en el texto del plan representan lo que el documento señala en varias oportunidades: el impulso por legitimar tanto el enfoque como la institucionalidad rectora a la interna del Estado en materia de personas mayores (el INMAYORES), en el marco de las diversas agendas y en el contexto de conflictos de intereses en la sociedad respecto al tema del envejecimiento y las personas mayores.

En la actualidad algunas de estas tensiones pueden identificarse también en las controversias más o menos explícitas que están teniendo lugar sobre las orientaciones a seguir en relación a las personas mayores en el contexto de la pandemia de COVID-19. Podríamos aventurarnos a formularnos una posibilidad de análisis de estas controversias sobre la base de las tensiones situadas en el análisis del PNEV2 en este estudio. En otras palabras, las fragmentaciones del texto constatadas y su relación a diversas estrategias e intereses podrían representar líneas de análisis útiles para pensar los actuales posicionamientos entre una perspectiva sistémica y no jerárquica de los derechos humanos, y otros discursos que anteponen derechos ubicados en el campo de la “protección” de una población vulnerable.

En un sentido más amplio, la investigación futura podrá profundizar en el análisis de los aspectos retóricos de las políticas como vía de comprensión de sus condiciones de producción y anticipación de sus efectos en el marco de un proceso de construcción social del envejecimiento. La significación e interpretación de las dinámicas demográficas, especialmente de las conformaciones etarias de la población, constituye un punto a atender especialmente en uno de los países más envejecidos de América y por lo tanto tan expuesto al uso retórico de dicho fenómeno, por lo que aportar evidencia empírica y análisis sólidos sobre esta dimensión, tanto como sobre las estrategias concretas de desarrollo de las políticas y sus efectos, se ubica en el rumbo de los aportes a impulsar desde la perspectiva que sustenta este escrito.

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